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【文章精选】2016年第3期| 胡耀文 尹强| 海南省空间规划的探索与实践——以《海南省总体规划(2015- 2030)》为例

来源:upforum    发布时间:2017-10-07 15:33:49

(原文刊登于《城市规划学刊》2016年第3期。限于篇幅,此为部分节选。)


关键词

省域空间规划;海南省总体规划;省域空间规划体系;多规合一


海南省是全国第一个开展省域空间规划(多规合一)的改革试点。

 

根据中央关于“加快规划体制改革,健全空间规划体系”的精神,省委、省政府全面部署,在全省域启动了省、市县两级联动的“多规合一”改革工作。2015年6月5日,习近平总书记主持召开中央深化改革领导小组第十三次会议,同意海南开展省域“多规合一”改革试点。开展省域空间规划(多规合一)改革是一个逐步深化的过程,得到了中央深化改革领导小组的充分理解和支持,发改委、住建部、国土部、环保部、交通部、水利部、林业局、海洋局、国家测绘局等国家各部委对海南省的这一改革试点给予了主动指导,并协调解决规划中遇到的各类矛盾和问题。

 

1 现行空间规划存在问题分析

 

现行的空间规划体系中,呈现出“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透的运行特征。内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划,组成了一个复杂的体系,共同对空间进行规划布局和管制,给规划实施层面带来诸多问题。尤其是在市、县级层面或涉及空间实施内容的工作中,各类规划的矛盾集中爆发,出现内容冲突、管制重叠错位、互为掣肘、审批多头等问题,实施主体为协调和符合各类规划消耗大量的行政资源,同时也导致了空间资源利用的碎片化,以及空间资源管控的混乱局面。空间规划存在的问题主要表现在以下几个方面。

 

1.1   部门条块分割、规划种类繁杂

1.2   规划各有侧重、内容存在不足

1.3   层级关系不清、存在越位缺位

1.4   依据和标准不一,相互之间衔接难

 

 

2 海南省空间规划的探索与实践

 

2.1 探索建立统一高效的规划编制体制

 

“多规合一”是一项系统性工程,涉及多个领域,内容纷繁复杂,编制《海南省总体规划》,协调处理好省总规与市县总规、部门专项规划的关系,关系到“多规合一”改革的最终成败,创新规划编制的体制机制方面,主要采取了以下措施:

 

2.1.1 建立政府主导、部门支撑、市县参与的规划编制体制

 

省政府成立了由省长任组长、各位副省长为副组长的“多规合一”改革工作领导小组,17个省直部门全程参与改革工作。在规划修改完善过程中,领导小组先后召开部门座谈会30多次,走访12个市县,实地调查20多次,6轮书面征求意见,保障了开门搞规划和群众广泛参与。

 

2.1.2 分小组、分专题、分类型统合部门规划

 

在编制《海南省总体规划》前期,分组制定明确的责任分工,按照相应的工作特点,设置综合协调组、空间协调组、发展战略组、生态环保组、功能产业组、信息平台组和改革措施组。针对“十二五”期间编制的,23项生态及资源环境约束类规划,44项国民经济、社会事业及产业发展类规划,68项开发建设规划,各组分头组织32项专题研究,并分类进行归总,为海南省推动“多规合一”奠定扎实的工作基础和共识前提。

 

2.1.3 建立规划编制的审查机制

 

改变过去由组织规划编制的部门进行审查后即上报省政府审批的做法,成立专家委员会对各市县上报的“多规合一”进行评审,重点审核其是否与《海南省总体规划》相一致,并要求其在适当范围内征求意见、修改完善,最后报省“多规合一”领导小组逐一审查、批复在审查的同时还帮助市县解决规划中遇到的相关问题。

 

2.1.4 建立省与中央部委协调推进机制

 

改变过去地方先编规划、中央部门后审核的做法,实行省部合作共同推进,与国家发改委、住建部、国土资源部、旅游局、海洋局等相关部委建立了规划编制的合作协商机制,定期沟通、全程指导,同步协调解决各部委批准的规划与省总规相互冲突等问题。

 

2.2 探索建立统一联动的空间规划体系

 

2.2.1 省级层面编制《海南省总体规划》和《部门专篇》

 

省级空间规划层面,包含《海南省总体规划》和《部门专篇》。其中,《海南省总体规划》为全省管总的规划,是构建全省统一的空间规划体系的宪法和总框架,省总规作为统领全省各类空间规划的“总纲领”。以战略为引领、空间为主体,确定生态保护和资源约束的总体结构,明确国民经济、社会、产业等方面的发展愿景和五年目标,科学制定城镇空间体系,以城镇体系为基础确定开发边界和建设用地规模,优化配置空间资源;并划定市县中心城区和重点城镇的开发边界,统筹布局省级设施。

 

以《海南省总体规划》为纲,重点深化量化省级空间规划管控内容,突出对市县规划的“管控、约束和指导”。纲举目张的编制部门专篇包括:《主体功能区专篇》、《生态保护红线专篇》、《城镇体系专篇》、《土地利用专篇》、《林地保护专篇》和《海洋功能区划专篇》作为省级空间规划的“管控抓手”。

 

2.2.2 市县层面编制《市县总体规划》

 

市县总体规划在《海南省总体规划》和《部门专篇》的管控、约束和指导下统一编制,并统一纳入全省空间规划体系和全省规划信息平台,最终形成全省的“一张蓝图”。开发建设空间的布局,应在全省的“开发边界”约束下,进行具体功能布局,重点做到项目落位、公共服务和基础设施落位、产业园区落位、生活功能的落位和土地指标的落位。一级生态空间在省总规制定的“禁止性和限制性红线”的约束下,细化生物多样性保护、水源涵养、水土保持、海岸带生态敏感区及其他保护性空间和指标的具体落位,并制定市县生态管控细则;二级生态空间应在省总规制定的基本农田和林地控制的约束下,细化基本农田、林地、一般耕地、园地等用地的空间和指标落位。

 

目前,海南省18个市县已经完成了市县一张蓝图的编制工作,并逐步将成熟的数据上报和录入至全省的规划信息平台。

 

2.2.3 取众家之长,融合多规

 

发挥城镇体系规划空间体系优势,从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析城市发展的客观规律和社会需求,制定科学的空间战略和结构体系,确定合理的生态空间格局、开发布局结构、基础设施布局、城镇体系与规模、划定开发边界。

 

发挥主体功能区规划的分区政策优势,制定开发空间(重点开发区和优化开发区)、一级生态空间(禁止开发区)、二级生态空间(限制开发区)的分区政策和绩效考评等政策。

 

发挥土地利用总体规划资源管控优势,落实空间管控,侧重于基本农田等土地用途的管制措施,重点项目和重大工程的建设用地保障,耕地后备资源开发工程等内容。

 

发挥生态功能区划和林地规划的成熟经验,严守环境质量底线和生态环境质量不下降的基本目标,以及生态修复、生态保护设施、定期检测与评估等方面的内容制定。

 

发挥海洋功能区划的特点,侧重于海洋功能分区的管理要求,海洋资源监督检查和实施保障措施等内容。

 

2.3 探索建立统一衔接的空间规划布局

 

2.3.1 以战略为引领

 

海南省总体规划以落实国家战略和全省发展战略为核心,从长远谋划的角度,提出发展目标,作为引领国民经济发展规划的纲领,制定战略定位和战略举措。提出“一点两区三地”的战略定位,“一点”即21世纪海上丝绸之路的战略支点;“两区”即全国生态文明建设示范区、全国改革创新试验区;“三地”即世界一流的海岛海洋休闲度假旅游目的地、国家热带特色产业基地、南海资源开发服务及海上救援基地。

 

确定重点发展的十二大产业,明确了生态保护结构和开发空间结构,确定了全省主体功能分区,布局了六类产业园区,确定了百个产业小镇和千个美丽乡村,布局了重点基础设施建设(五网),作为全域保护与发展的总纲领,作为指引空间规划的总框架。

 

战略性的制定“五位一体”的目标和指标体系;作为引领全省发展目标的总纲领,指引制定“十三五”国民经济及社会发展规划、社会事业和产业规划的总体框架。

 

2.3.2 以生态保育为首要原则

 

省总规应以生态文明建设为主旨,优先制定生态空间结构,明确省域生态功能区,划定生态红线、基本农田控制线、林地控制线等生态控制线,落实生态空间;同时,明确落实生态目标和实施生态管控的各级指标,明确资源利用底线、资源消耗上限、环境质量底线相关的具体指标和举措。

 

在制定“生态绿心、生态廊道、生态岸段和生态海域”的全省生态空间结构的基础上(图1),划定一级生态功能区、二级生态功能区和近岸海域生态保护功能区,在其中明确禁止性生态红线和限制性生态红线的具体边界(图2)。并明确耕地、永久基本农田、林地、湿地等“资源利用底线”的控制边界和指标;确定水资源、能源等“资源消耗上限”的相关控制内容(图3);空气质量、水环境质量、土壤环境质量等“环境质量底线”的相关控制指标。作为统领全省生态保护、林地保护、耕地保护和海洋保护等的相关空间资源约束类规划的总纲领,统一衔接《市(县)总体规划》。

 
图1 海南岛生态空间结构规划图


图2 海南岛生态红线控制线规划图

 
图3 海南省水源地环境质量分解规划

 

2.3.3 以优化资源配置的重要目标

 

提出本岛和海域的开发功能布局的结构性内容,确立明确的城镇空间结构体系、城镇等级、职能和城镇基础设施等内容,以城镇体系确立的“一环、两极、多点”的总体空间结构为“总纲领”,重点划定市县中心城区的开发边界,在2020年全省建设用地总指标不突破的前提下,引导全省的建设用地的结构布局和用地指标(图4)。同时,明确海口、澄迈、文昌一体化发展区和三亚、陵水、乐东、保亭一体化发展区,制定两个区域一体化发展区的总体策略、城镇空间、产业、设施一体化的协调要求。明确省级产业园区的边界和布局。作为统领全省市县开发布局、建设用地指标布局等相关规划的总纲领。并在全省开发布局的基础上,统筹省级重大基础设施的布局和选址,作为市县“多规合一”落实和落位重大基础设施建设的依据。

 
图4 海南岛空间结构规划图

 

2.3.4 全面落实空间管控

 

对省总规中确立的生态保护和开发布局内容,提出具体的管控要求。针对禁止性生态红线区和限制性红线区,提出明确的边界和指标管控;对于城镇开发的控制原则,以“显山、露水、见林、透气”作为城市设计总体控制要求;乡村以“小尺度、融自然、承乡愁”作为的控制原则和基本控制通则;旅游度假空间“生态环境优美、旅游主题鲜明、旅游产业发达”作为基本控制通则;并且制定了省级产业园区的基本控制原则及底线指标要求。

 

2.4 探索建立统一规范的规划技术标准

 

2.4.1 统一“两查、两表”的基础标准

 

以往“多规”在编制和执行过程中,均依照各自的上位法律法规和技术标准进行编制,基础数据、技术标准、统计口径、比例尺度均不统一。在开展《海南省总体规划》的基础性工作中,制定“两表”,即:多规用地分类对照表和数据冲突分析检测表。明确“两查”,即:土地利用变更调查(图5)和高分辨率的地理国情普查(图6)。“两表、两查”是摸清家底的重要基础工作前提。

 
图5 海南省土地利用变更调查数据图

 
图6 海南省地理国情普查数据图

 

一是制定各厅局达成共识的“用地分类标准对照表”。对照表以全省域为范围,将城乡建设用地分类标准、土地规划用地分类、林地规划和环保规划的用地分类标准进行对照衔接,给现状空间数据的录入奠定了共同认可的统一标准。

 

二是与相关厅局共同制定“数据冲突分析检测表”,建立统一的多规数据冲突检测,统一各类规划之间冲突的概念界定,明确多规矛盾冲突在空间上的量化分布情况。三是以土地利用变更调查为基础,以地理国情普查为补充,形成开展空间规划工作所需的基本“底图”。

 

2.4.2 统一“多规”差异对比及矛盾消除的工作标准

 

省与市县两级联动开展全省“多规合一”是本次《海南省总体规划》工作的特点,更是复杂多环节的协调工作过程,不仅要统一基础工作和标准,更重要的是要统一具体技术环节的基本做法。在工作过程中,编制《市县推进“多规合一”技术指南》,并三次在全省范围内进行技术培训,统一图斑差异对比与矛盾消除的工作要求和步骤。明确开发类规划与约束类规划存在的矛盾冲突、开发类规划之间存在的矛盾冲突和约束类规划之间存在的矛盾冲突,三类基本做法和原则。明确了开发边界和生态红线内、外的用地调整的基本规则。

 

2.4.3 统一空间规划用地分类标准和数据录入标准

 

空间规划最终的核心是要落实在空间,并形成以空间规划为基础,明确的用地唯一属性,为用地用途管制和开发保护奠定基础,为未来的自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源有偿使用和生态补偿制度等的实施建立基础。

 

但在现阶段,完全用一种空间用地分类全面替代“多规”的用地分类,在操作层面是具有相当难度的。这就需要在《海南省总体规划》中制定一套,既能够符合宏观层面的功能区划分,对应生态红线、开发边界等控制线体系管理,又能在小类对应现行的“城规、土规、林规、环规”等国标用地分类标准的“空间规划用地分类“。省总规制订了对应禁止性生态红线、限制性生态红线、基本农田控制线、城镇建设用地控制线等10条边界控制线,以及控制线内部47个中类用地分类,中类用地与现行的部门规划国标进行一一对应,确保空间规划在部门实施过程中的有章可循。统一空间规划信息平台的数据录入标准。

 

2.5 探索完善统一顺畅的规划实施机制

 

在“多规合一”改革工作中,如何解决总规与相关法律法规冲突的问题,如何实现对《海南省总体规划》的常态化管理,如何加强对各类规划的指导、管控和约束,是必须面对的一项重要课题,也是实现“一张蓝图干到底”的关键,主要采取了以下措施:

 

2.5.1 调整理顺与规划相关的法律法规

 

拟提请省人大修改地方性法规条例,出台《海南省总体规划条例》,确定总体规划的法律地位、管控原则,明确总体规划编制、审议、批准和修编的具体程序。

 

2.5.2 建立全省性的规划信息管理平台

 

海南省依托基础测绘地理信息数据并汇总整合各类规划数据,经过数据处理,将各类数据文件统一到标准格式,形成了标准一致的省域规划数据整合成果,研究制定了“多规合一”数据信息标准规范体系;平台具备各市县、各厅局业务管理信息系统与平台的信息交换、数据共享和管理联动,项目的审批、选址和供地等功能,真正解决规划的实施问题。

 

2.5.3 建立规划编制及实施管理机构

 

拟设立实体化的海南省规划委员会,作为全省综合性规划管理常设机构,负责“多规合一”改革的具体推进和《海南省总体规划》的编制实施和监管工作,目前已制定初步实施方案。

 

2.5.4 建立综合执法机构

 

依托综合性规划常设机构,进一步整合国土、城管、海洋、林业等各类规划执法队伍力量,建立统一的执法机构、执法队伍、执法标准和工作机制,依托规划信息协同管理平台,实行跨部门、跨地区、跨领域,以市县为主体的规划综合执法体制,对违反《海南省总体规划》的行为进行查处和问责。

 

3   结语

 

《海南省总体规划》在探索建立高效的规划编制体制,探索建立省、市(县) 两级的空间规划体系,探索建立统一的空间规划技术标准和全省统一的规划时空综合信息数据库的管理系统等方面做出了有益的探索和大胆的实践。在此过程中,在省“多规合一”领导小组的统筹部署下,还同步开展了完善以规划保障生态文明建设的机制,完善以规划统筹优化各类空间布局的机制,同步探索和完善了以规划促进行政审批制度改革的相关工作。

 

省域空间规划(多规合一)编制的技术环节复杂,空间规划实施的政策设计和法律法规问题更是触动了多个敏感领域,处理多年积攒的用地权属、林权、债权和法律纠纷等历史遗留问题的实施工作更是如履薄冰,但意义重大。

 

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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